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以案释法(一)

来源: 时间:2018-08-13

 

一、基本案情

  申 人:

  被申请人:城乡规划局(以下简称:规划局)

  申请人xx因承包地所在地的集体土地面临征收,为核实征收的合法性,向被申请人申请政府信息公开后得知被申请人作出《建设项目选址意见书》的具体行政行为,并认为被申请人作出的上述行政行为存在多项实体和程序违法,侵害了申请人的合法权益,请求撤销被申请人作出的该具体行政行为,向行政复议机关申请行政复议。

  复议结果行政复议机关认为:申请人申请行政复议,应当符合法定的复议申请和受理条件。申请人承包的土地虽然在被申请人作出的《建设项目选址意见书》的调整范围内,但该选址意见是用于对某市某某湖水生态修复项目的用地位置、用地面积在规划上的确定,该行为并没有设定用地范围内原有土地所有权人或承包人的权利和义务,更不涉及用地范围内地上房屋及其它所有权的处置问题,直接对申请人权利进行处置是之后的征收补偿行为。故申请人与被申请人作出的《建设项目选址意见书》的行政行为并无法律上的利害关系,申请人称被申请人作出的《建设项目选址意见书》侵害起合法权益,无事实根据和法律依据。行政复议机关依法驳回申请人的行政复议申请,维持被申请人作出的具体行政行为

二、焦点问题法理分

一、申请人的土地权益是否受到涉案具体行政行为的实?#24066;?#24433;响

申请人认为:其合法权益受到了被申请人具体行政行为的影响。事实上,根据《城乡规划法》第三十六条规定:“按照国家规定需要有关部门批准或者核准的建设项目,以划拨方式提供国有土地使用权的,建设单位在报送有关部门批准或者核准前,应当向城乡规划主管部门申请核发选址意见书。规划管理中选址意见书的法源”依据上述规定可见,建设项目选址意见书仅是一些特定的建设项目前期论证阶段规划管理部门出具的规划意见,一个基本建设项目规划管理程序的第一步,建设项目选址意见书的取得仅是为发展和改革部门审批或者核准建设项目的提供规划上的依据,这种依据主要确定在经批准的城乡规划中,是否有该项目落地的空间,此时建设项目尚处于一种不稳定状态,建设项目并不一定在拟选址的土地上建设,甚至建设项目能成立、能否进启动都尚属未定状态,?#35789;?#30495;正进入建设程序,也有赖于后续若干个互为前置的具体行政行为才能改变该土地使用权的现状。因此,获取建设项目选址意见书并不意味着其取得了选址意见书指向的建设用地使用权,这不是划分土地使用权的法律?#23616;ぃ?#24182;不改变土地和地上建筑物的权属现状。要真正取得建设用地的使用权,还?#34892;?#22810;的步骤需要完成,比如说,要完成建设项目的初步设计;要取得规划管理部门的建设用地规划许可等。因此被申请人依法核发建设项目选址意见书的具体行政行为对申请人土地权益并无法律上的利害关系,未侵害申请人的合法权益

二、被申请人的行政行为是否存在实体和程序违法

申请人认为被申请人核发《建设项目选址意见书》的具体行政行为存在多项实体和程序均违法

就本案中被申请人的具体行政行为而言,根据《城乡规划法》第三十六条“按照国家规定需要有关部门批准或者核准的建设项目,以划拨方式提供国有土地使用权的,建设单位在报送有关部门批准或者核准前,应当向城乡规划主管部门申请核发选址意见书”可知,建设项目选址意见书是城乡规划主管部门依法作出的有关建设项目选址和布局的法律?#23616;?/font>

首先,从核发选址意见书范围来说,“按照国家规定需要有关部门批准或者核准的项目,以划拨方式提供土地使用权的”。这两个条件并列存在,同时满足。即一方面适用选址意见书的建设项目的项目批准方式是审批和核准,主要政府投资建设的项目、非政府投?#23454;?#36739;为重大和需要进行政府干预和限制的固定资产项目等;另一方面供地方式是划拨,划拨用地主要是党政机关和人民团体、城市基础设施、公益事业及国家重点扶持的能源、交通、水利等基础设施和特殊项目用地。

其次,从核发选址意见书的阶段来说,是“建设单位在报送有关部门批准或者核准前”,也就是在报送发展和改革部门审批或者核准前,按照规划法的规定,同时,根据发展和改革部门对建设项目审批或者核准的条件,选址意见书、用地预审意见、建设项目环?#36182;?#20849;同构成发展和改革部门是否对建设项目予以审批或者核准的前置条件;

再次,从核发选址意见书的机关来讲,是“城乡规划主管部门”,即由城乡规划主管部门对需要核发选址意见书的建设项目,在了解建设项目的性质、规模、类型、用地要求的前提下,根据经批准的城乡规划提出建设项目可以建设的地点、范围的规划意见;

最后,从核发建设建设项目的启动来看,需要由建设单位“申请”。从规划管理的实践看,针对一个具体的建设项目,选址意见书的内容是非常简单的,按照《城乡规划法》湖北省城乡规划条例》规定:“选址意见书核发的主要依据是:(一)建设单位持申请文件、地形图、重大项目选址环境影响评价等材料,向项目所在地城乡规划主管部门提交申请;(二)需要征求有关部门意见的,受理申请的机关应当及时征求意见,有关部门应当自收到征求意见书之日起5日内反馈;(三)受理申请的机关应当自受理申请之日起20日内作出决定。符?#21688;?#20214;的,核发选址意见书。未按照规定核发选址意见书的建设项目,有关部门不得批准、核准立项。”目前,被申请人作为城乡规划主管部门,依法对其管辖范围内的申请核发《建设项目选址意见书》进行审查,严格审查了第三人提供的建设项目的基本情况、项目立项批文等材料,并指派工作人员到现场勘查,进而做出核发《建设项目选址意见书》的具体行政行为。因此,被申请人不但主体资格是合格的,该行政行为程序也是合法合规的

三、规范执法建议

首先,作为城乡规划主管部门,在办理建设项目的过程中,不仅要考虑建设项目的合法合规性,还应该做好建设项目前期风险评估工作,对建设项目可能出现的各?#22336;?#38505;?#23478;?#26377;应?#28304;?#26045;。

其次,应加强对广大市民群众规划法律法规规章的宣传教育,对建设项目涉及到的群众做好解释和安置工作,相信绝大多数群众是能理解和支持项目建设的。这样,能把很多潜在的矛盾消弭于无形,从源头上预防并减少社会矛盾和不稳定因素,保障建设项目的顺利开展。

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